המצב הביטחוני השורר בישראל, ובמיוחד אירועי האינתיפאדה השנייה, הביאו את המדינה לנקוט במספר צעדים דרקונים על מנת להילחם בנגע הטרור שפשה ברחובות ישראל, וגרם להרוגים רבים וחפים מפשע לצערנו הרב. בין אותם הצעדים, הייתה הגבלה על איחוד משפחות המתגוררות בגדה המערבית (להלן: "האזור"), ואינן מחזיקות באזרחות ישראלית, לבין אזרחי מדינת ישראל הערבים. הטעם לכך, היה ועודנו לטענת שירותי הביטחון, החשש שמא כניסה לישראל באצטלה של נישואין, עשוי לסייע בידי ארגוני טרור. מכאן, שבמאמר שלהלן, נסביר מהו למעשה איחוד משפחות, מהן ההגבלות שחלות על איחוד משפחות וכפועל יוצא על נישואין בין תושב האזור לאזרח ישראלי, ומהי עמדת בית המשפט העליון בנושא המרוכב דנן.

כניסה והתאזרחות לישראל – הסבר כללי:

ככלל, הזכות להיכנס לישראל מוקנית רק לאזרחיה. מי שהוא לא אזרח ישראלי, יכול להיכנס לישראל רק אם הוא מחזיק באשרת כניסה. כל זאת, בהתאם לחוק הכניסה לישראל, תש"יב- 1952 (להלן: "חוק הכניסה לישראל").[1] לשר הפנים, הסמכות להעניק אשרות כניסה ושהייה בישראל לתקופות מסוימות, וזאת בהתאם לסעיף 2 לחוק הכניסה לישראל. בהתאם לאותו הסעיף, רשאי שר הפנים להעניק אשרה לימים בודדים, או לתקופה קצרה של מספר חודשים, וגם לתקופות ארוכות יותר. הצורך להסדיר את הכניסה לישראל נובע מרצונה של כל מדינה לשמור מצד אחד על גבולותיה, ומצד שני למנוע כניסה או של גורמים עוינים או של אנשים שמבקשים להשתקע בה בניגוד לחוק. לא בכדי, סמכותו של שר הפנים בהתאם לחוק הכניסה לישראל היא סמכות רחבה מאוד, אשר בנוגע לה לא נוטים בתי המשפט להתערב בנקל.[2]

החלק השני של חוק הכניסה לישראל הוא למעשה חוק האזרחות, תשי"ב- 1952 (להלן: "חוק האזרחות"). אם חוק הכניסה לישראל עוסק בהסדרת עצם הכניסה לארץ ושהייה בה לתקופה, המטבע השני של דיני ההגירה בישראל בא לידי ביטוי בחוק האזרחות. חוק זה מלווה למעשה את מי שכבר נכנס ארצה, ועתה הוא מעוניין להשתקע בה. בהתאמה, חוק האזרחות מקנה לשר הפנים את הסמכות להעניק אזרחות למי שהוא לא אזרח ישראלי.

ככלל, התאזרחות נעשית מכוח האמור בסעיף 5 לחוק האזרחות, המונה ערב רב של תנאים לקבלת אזרחות, כמו לדוגמא: שהייה בישראל לתקופה של למעלה משלוש שנים, ידיעת השפה, רצון להשתקע בארץ, ועוד. עם זאת, חוק האזרחות מקנה לשר הפנים סמכות להעניק אזרחות גם במקרים שונים. דוגמא לכך, היא בהתאם לאמור בסעיף 7, המקנה לשר הפנים סמכות להעניק אזרחות לבעל ואישה, כאשר אחד מהם הוא אזרח ישראל.

עד כאן, הדין הכללי הנוגע לכניסה והתאזרחות בישראל, לרבות התאזרחות של בני זוג שהאחד מהם הוא אזרח ישראלי. אך בנוגע לתושבי "האזור", שונה הדין, שכן הוא מוסדר בחוק נפרד, הנקרא חוק האזרחות והכניסה לישראל, (הוראת שעה), תשס"ג- 2003 (להלן: "החוק"). כל זאת, כפי שנסביר בחלקים הבאים.

איחוד משפחות- רקע:

כפי שפתחנו את המאמר, המצב הביטחוני הקשה השורר בישראל מלווה אותה אומנם מיום הקמתה, אך מצד שני היו תקופות שקטות יותר, אך היו גם תקופות קשות מאוד, במיוחד בין השנים 2000- 2005, אז התרחשה האינתיפאדה השניה, שמסגרתה איבדו את חייהם למעלה מאלף אזרחים ישראלים בפיגועים רצחניים.

במלחמת הימים, בשנת 1967, כבשה מדינת ישראל את שטחי יהודה ושומרון, וחבל עזה. מאז ועד היום למעשה, מדינת ישראל אחראית על שטחי יהודה ושומרון, כאשר תושבי הגדה הפלסטינים הם אינם אזרחי מדינת ישראל, אלא תושבי הרשות הפלסטינית. באשר לרצועת עזה, בשנת 2005 ישראל יצאה לחלוטין משטחים אלו, ואף פינתה את כל היישובים היהודים באזור, כך שהמאמר מתייחס לאזור יהודה ושומרון- למען הסר ספק (למרות שרצועת עזה תוזכר בעקיפין גם כן).

עם זאת, גם במדינת ישראל לגופה, חיים כאזרחים שווי זכויות למעלה ממיליון וחצי אזרחים ישראלים- ערבים. מכאן, שלא פעם במהלך השנים אזרחים ערבים ישראלים נישאו לתושבי הגדה המערבית וחבל עזה. כל זאת, עד לאינתיפאדה השניה, ובמיוחד עד שנת 2003, אז חוקק החוק שהטיל הגבלה על איחוד משפחות מהסוג המוזכר.

אגב, יובהר, כי אותו איסור על איחוד משפחות מתייחס למעבר של תושבי האזור, לשטח מדינת ישראל, אך החוק איננו מטיל איסור על מעבר של אזרחים ישראלי למגורים בתוך שטחי האזור (בכפוף לאיסורים המוטלים ע"י צה"ל שאינם נוגעים למאמר דנא).

מכאן, שהרקע על הגבלת איחוד משפחות משטחי האזור, לשטח מדינת ישראל הוא למעשה החשש הביטחוני. עוד יבואר, כי החוק הוגבל ועודנו מוגבל בזמן, אך נכון לעתה תוקפו הוארך עד לשנת 2017. במהלך השנים, נעשו גם מספר ניסיונות לעתור לבג"ץ נגד תוקפו של החוק, בטענה שיש בו פגיעה חריפה בזכויות אדם, ובכלל זה בזכות להינשא. בית המשפט העליון בכל העתירות, אומנם לא ברוב מוחלט, קיבל את עמדת המדינה לפיה תכליתו של החוק היא ביטחונית, קרי: קיים צורך בהגבלה של איחוד משפחות מהאזור למדינת ישראל, כדי למנוע סיטואציות של ניצול לרעה, וביצוע פיגועים נגד אזרחים ישראלים. כך נאמר באחת מדעות השופטים שמצאו לדחות את העתירה האחרונה שהוגשה נגד החוק:

"יש להעמיד על כפות המאזניים פגיעה זו בזכות לחיי משפחה של אזרחים ישראלים מול הפגיעה הוודאית, על יסוד ניסיון העבר, בחייהם ובגופם של אזרחים ישראליים. העמדה הזו מובילה, לטעמי, לדחיית הטענות בדבר פסלותו של החוק. עלינו לזכור נקודה נוספת, שאף אותה העליתי בחוות דעתי בהליך הקודם. אף אחד מן השופטים האוחזים בדעה כי יש לפסול את החוק, בין בהליך הקודם ובין בהליך דנא, לא הביא דוגמה או תקדים ממדינה אחרת לסיטואציה דומה של פסילת חוק. ישראל נמצאת במאבק נמשך, זה עשרות שנים מול מדינות וארגונים שחורשים את רעתה. אף אם מעמדם של תושבי הרשות הפלסטינית אינו זהה למעמד של נתיני אויב, הרי דומה הוא יותר למעמד כזה מאשר למעמד של נתיני מדינה ידידותית. עד כמה שידוע לי אין ולוּ מקרה אחד בעולם בו מדינה התירה כניסה לשטחה של אלפי נתיני אויב, בין למטרת נישואין ובין למטרה אחרת, בעת מלחמה או מאבק מזוין. אין כל סיבה שישראל תהיה חלוצה בתחום זה".[3]

• המלצת לקוח – איחוד משפחות:

העתירה המצוטטת, היא העתירה המאוחרת יותר נגד החוק, שכן כבר עם חקיקתו כהוראת שעה, הוגשה עתירה נגדו,[4] וגם אז קבע בית המשפט העליון כי החוק הוא חוקתי (גם כן לא ברוב מוחלט של כל השופטים) ומידתי, הגם הפגיעה הקיימת באזרחי ישראל הערבים, וכל זאת מהנימוק הביטחוני.

כך שהמצב החוקי היום, הוא שהחוק מוארך כאמור עד שנת 2017, ומכוחו מוטלות הגבלות על "איחוד משפחות" שהאחד מהם הוא אזרח ישראלי, והשני או השניה הם תושבי האזור, כפי שיבואר בהרחבה בחלק הבא.

ההגבלות על כניסה לישראל כתוצאה מנישואין בין ישראלי לתושב האזור:

כאמור, החוק מגביל מתן רישיונות שהייה בישראל לתושבי האזור, וזאת בניגוד לסעיף 7 לחוק האזרחות המוזכר לעיל. סעיף 2 לחוק קובע למעשה את הכלל הבסיסי: "בתקופת תוקפו של חוק זה, על אף האמור בכל דין לרבות סעיף 7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתושב אזור או לאזרח או לתושב של מדינה המנויה בתוספת אזרחות לפי חוק האזרחות ולא ייתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא ייתן לתושב אזור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור". ההגדרה כאמור לאזור, היא שטחי הגדה המערבית ושטח רצועת עזה. סעיף 2 קובע את האיסור הכולל בחוק, איסור שכאמור תכליתו היא ביטחונית. בנוסף, קובע הסעיף כי לא יינתנו רישיונות לשהיית קבע לתושבי המדינות המנויות בתוספת לחוק, מדינות אלו הן מדינות אויב, קרי: איראן, סוריה, לבנון ועיראק.

אף על פי כן, החוק מורכב מאיסור כולל, אך גם ממספר חריגים.[5] החריג הראשון, מתייחס לבני זוג, חריג זה קבוע בסעיף 3 לחוק, אשר קובע כי למרות האיסור, שר הפנים יכול לתת לתושב האזור אישור שהייה בישראל, ככל שמדובר או בתושב האזור שהוא מעל 35, וזאת כדי למנוע הפרדה מבת זוגו ששוהה בישראל כחוק. כמו כן, בנוגע לנשים, קובע סעיף 3 כי שר הפנים רשאי לתת היתר לתושבת האזור, שגילה גבוה מ- 25, וגם זאת כדי למנוע הפרדה מבן זוגה אשר שוהה כחוק בישראל. יבואר גם כי המונח "שוהה כחוק" יכול להתייחס גם לאזרח ישראלי אבל הוא יכול גם להתייחס לתושב ישראלי בעל היתר לשהיית קבע.

חריג נוסף שקיים בחוק, מתייחס באופן טבעי גם לילדים, סעיף 3א שחוקק בשנת 2005, ולא היה חלק מהחוק המקורי, קובע כי שר הפנים יכול לאפשר לילד עד גיל 14, רישיון לשהות בישראל על מנת למנוע הפרדה בינו לבין ההורה המשמורן שלו, ובלבד שאותו הורה שוהה גם כדין בישראל. באשר לילדים שגילם גבוה מ- 14, קובע סעיף 3א(2) הוראה דומה, אך זו קובעת במקביל כי שר הפנים לא יאריך אשרת שהייה לקטין בנסיבות שבהן הוא לא מתגורר בישראל בדרך קבע (לדוגמא: במקרה שקטין נמצא חלק מהזמן אצל הורה אחד "באזור" וחלק מהזמן אצל הורה אחר תושב ישראל).

החוק מקנה לשר הפנים סמכות גם להעניק היתר שהייה לתושב האזור, במקרים הומניטריים ומיוחדים, וזאת בהתאם לסעיף 3א1, גם סעיף זה התווסף לחוק רק בשנת 2007. עם זאת, במקרים הומניטריים, על שר הפנים להתייעץ עם וועדה מיוחדת שמתמנה לנושא. כמו כן, תנאי בלעדיו אין למתן היתר שהייה במקרה הומניטארי, הוא שלתושב האזור (או אחת המדינות בתוספת) קרוב משפחה הנמצא בישראל כחוק.[6] בהשלמה לחריג "ההומניטרי", קובע גם סעיף נוסף בחוק, הוא סעיף 3ב כי לשר הפנים הסמכות להעניק אשרות שהייה בישראל גם במקרים נקודתיים, כגון: עבודה בישראל, טיפול רפואי בישראל ועוד.

החוק מקנה גם סמכות כללית להעניק אשרת שהייה לתושבי האזור, וזאת במקרים שבהם יש צורך במתן אשרה כגון זו, וגם כאשר נראה שתושב האזור המבקש לשהות בישראל, מזדהה עם ערכיה של מדינת ישראל ומבקש להיות אזרח כחוק. נדגיש כי בסעיף זה מוקנית הסמכות גם לשר הפנים, וגם למפקד הצבאי באזור, שהוא למעשה הריבון ביהודה ושומרון כיום. יתר על כן, ההמחשה המובהקת ביותר לשימוש בסעיף המוזכר, היא במקרים בהם המדינה מעניקה אשרות שהייה לאנשים ששיתפו עמה פעולה, ועתה הם מצויים בסכנת חיים "באזור".

בשים לב לכל החריגים שהוזכרו עד כה, לכולם יש חריג לחריגים. לאמור, סעיף 3ד לחוק קובע כי בכל מקרה, לא יינתן היתר שהייה בישראל בנסיבות שבהן נמצא כי קיים סיכון ביטחוני מטעם מבקש ההיתר או בן משפחתו. כך שבכל מקרה בין אם מדובר באדם המבקש להתאחד עם בן או בת זוגו השוהים בישראל, או כאשר מדובר בילדים, שר הפנים לא יעניק שום היתר אם התקבלה חוות דעת לפיה המבקש עשוי להוות סיכון ביטחוני בישראל. יתרה מכך, ההוראה דנא רחבה מאוד, שכן היא מתייחסת לא רק באופן אינדיבידואלי לגבי מבקש היתר, אלא גם במקרים שבהם בן משפחה של מבקש היתר עשוי להוות סכנה ביטחונית.

התכלית לאותו חריג בחוק היא ברורה לחלוטין, מצב הלחימה המתמשך מחייב פיקוח הדוק גם במקרים שבהם ניתן היתר שהייה בארץ. כך יפים דבריו בנושא של בית המשפט העליון: "סירוב למתן מעמד חוקי בישראל בשל "מניעה ביטחונית" הקשורה במבקש עצמו, אינו מעורר קושי, ובלבד שהסירוב מבוסס על תשתית עובדתית ראויה. חוק הוראת השעה מרחיב את סייג הסיכון הביטחוני גם על בני משפחה של המבקש. אכן, התחשבות בקיומו של סיכון הנעוץ בבן משפחה מדרגה קרובה, אין בה פסול עקרוני. במציאות הקיימת, נוכח הסכנות הביטחוניות הקשות עמן מתמודדת ישראל, גם סיכון ביטחוני הנשקף מבן משפחתו של תושב האזור, עשוי להקים בסיס לדחיית בקשה למעמד חוקי בישראל. יש לזכור כי קביעת מסקנות האם פלוני מהווה סיכון ביטחוני, טמון בה קושי מהותי. היא מצריכה חיזוי והערכה לעתיד לבוא, בכל הנוגע להתנהגותו הצפויה של בן הזוג הזר, המבקש לזכות במעמד חוקי בישראל. במציאות הביטחונית הקשה בה שרויה ישראל לעת הזו, מתחייבים "שולי ביטחון רחבים" בהסדרת מעמד בישראל לתושבי האזור".[7]

יבואר, כי בהתאם להוראות הדין, הותווה במשרד הפנים נוהל המתייחס לאופן קבלת המידע הביטחוני,[8] את השיקולים אשר על שר הפנים לשקול ואיזה מידע הוא רשאי למסור למבקש מעמד, במקרים של סירוב קבלת מעמד.

הסדרת כניסה לישראל במסגרת איחוד משפחות במשרד הפנים:

למרות כל החריגים שהוצגו, נשאלת השאלה כיצד בכל זאת אפשר להסדיר מעמד במשרד הפנים מכוח איחוד משפחות, במקרים של נישואין בין פלסטיני\ת לאזרח\ית ישראלי\ת?

כאמור, החוק מקנה אפשרות להסדיר מעמד בישראל כאשר מדובר בנישואין בין תושב האזור לאזרח\ית ישראלית. בטרם נתאר כיצד ניתן להסדיר מעמד, נבהיר כי החוק גם מתייחס למקרים או בקשות להסדרת מעמד שהוגשו עוד לפני חקיקתו.

סעיף 4 לחוק קובע כי למרות כל החריגים והכלל האוסר על מתן אשרות כפי שהוסבר, עדיין בסמכותו של שר הפנים להאריך תוקף של רישיונות שהייה בישראל או היתר שהייה, ככל שלמבקש מעמד היה היתר כזה בטרם חוקק החוק. בנוסף, סעיף 4(2) קובע כי המפקד הצבאי (כאמור- הריבון ביהודה ושומרון) יכול להעניק אשרת שהייה בישראל, אם מבקש המעמד מבקש להתאזרח בישראל מכוח חוק האזרחות, והכל בכפוף לכך שבקשת האזרחות הוגשה לפני תחילתו של החוק.

מי שמבקש להסדיר את מעמדו מכוח נישואין לאזרח ישראלי, יכול לעשות זאת ככלל, בהתאם לנוהל הנקרא "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי" (להלן: "הנוהל"). הנוהל הזה רלוונטי לכל מקרה ולא בהכרח לתושבי האזור. בהתאם לנוהל, מי שמבקש להתאזרח בישראל מכוח נישואין, צריך להגיש בקשה ולכלול בה תעודת לידה מקורית, תעודת נישואין, נוכחות בעת הגשת הבקשה, ראיון, בדיקה ביטחונית ועוד. לאחר מעבר השלב המקדמי, ניתנת אשרת שהייה המוגבלת בזמן, שלאחריה בני הזוג עוברים להליך הנקרא "הליך מדורג" במסגרתו נבחנת מפעם לפעם כנות הקשר, ההליך המדרוג נמשך לרוב בין 7-5 שנים. לבסוף, ניתנת למבקש המעמד אשרה לשהיית קבע בישראל.

עם זאת, בכל הנוגע לנישואין בין פלסטינים תושבי האזור לאזרחים ישראלים, קובע הנוהל כי בעניינם חל החוק, המשמעות היא שכפי שהוסבר מעלה, לא ניתן להסדיר בקשות חדשות אלא במקרים החריגים שנקבעו בחוק (למשל- איחוד משפחות כאשר הבעל הוא בן 35 ומעלה או האישה היא בת 25 ומעלה), או במקרים שבהם לבני הזוג ילד משותף וההורה המשמורן חיי בישראל. דהיינו, בקשות חדשות מטופלות בהתאם לנוהל, אך בשים לב לחריגים. בין היתר, במסגרת טיפול בבקשה חדשה להסדרת מעמד בשל נישואין עם תושב האזור, יש גם לערוך בדיקה ביטחונית מקיפה למבקש המעמד ומשפחתו.

זאת ועוד, משנת 2008, בהתאם להחלטת ממשלת ישראל, בקשות להסדרת מעמד של תושבי רצועת עזה לא יטופלו, שכן אזור זה הוא כבר איננו בשליטת צה"ל. עם זאת, בקשות שהוגשו לפני 2008, מטופלות גם הן מכוח החוק, וכן ככל שאלו הוגשו לפני שנת 2002, הן תטופלנה בהתאם לדין שהיה ערב חקיקת החוק.

המציאות מעידה על מקרים מעטים שבהם המדינה כן מאשרת איחוד משפחות בשל נישואין, וכך או אחרת מדובר בתהליך ארוך מאוד. כפי שהוסבר לעיל, ככל שמתקבלת בקשה בשלב המקדמי גם כאשר מדובר בתושב האזור, ניתנת אשרת שהייה בישראל אך אשרה מוגבלת, גם במסגרת ההליך המדורג האשרה מתחדשת מפעם לפעם. אך בכל הנוגע לתושבי האזור, המדינה מעניקה אפשרות לאיחוד משפחות במשורה, וכך או אחרת מדובר בתהליך ארוך מאוד.

היעזרות בעורך דין לאיחוד משפחות:

הליך של איחוד משפחות במשרד הפנים ובכלל זה הסדרת מעמד בשל נישואין בין תושב האזור לאזרח ישראלי הוא הליך מורכב מאוד, בין היתר בשל שיקולים ביטחוניים והחשש המובנה והברור של המדינה להעניק אשרות שהייה. נכון לעתה הדין החל רלוונטי עד שנת 2017, וככל הנראה יוארך שוב, אך נכון לעתה רצוי מאוד להיעזר בשירותיו של איש מקצוע – עורך דין – הבקיא בתחום.

[1] ראה סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל.

[2] עע"ם 04\9018 מוניר נ' משרד הפנים, (פורסם בנבו).

[3] בגץ 466/07 ח"כ זהבה גלאון מר"צ-יחד נ' היועץ המשפטי לממשלה, (פורסם בנבו), פסקה 3 לפסק דינו של כב' השופט א. גרוניס.

[4] בג"ץ 03\7052 עדאלה-המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, (14.5.2006).

[5] בגץ 4047/13 נג'מה חדרי נ' ראש הממשלה, (פורסם בנבו), בפסקה 5.

[6] בגץ 5026/13 פלוני נ' שר הפנים, (פורסם בנבו).

[7] בגץ 2028/05‏ חסן אמארה נ' שר הפנים, (פורסם בנבו), בפסקה 14.

[8] נוהל הערות גורמים בבקשות לאיחוד משפחות, (2010).

דרג עד כמה התוכן הועיל לך