ככל מדינה מודרנית, מדינת ישראל שומרת על גבולותיה. אותה שמירה באה לידי ביטוי בהגבלה של הכניסה לישראל, וכן בנשימה אחרת, בהסדרה של אופן הכניסה לישראל. מכאן, שכניסה לישראל היא איננה זכות שמוקנית לכל אדם, אלא שהיא זכות המוקנית רק לאזרחיה. אדם המבקש להיכנס לישראל מחוץ לארץ, צריך לקבל אשרת כניסה מיני מספר אשרות קיימות. מנגד, יש מקרים שבהם לשם קבלת האשרה, רצוי לקבל הזמנה מקרוב המזמין את הביקור, ככל שהקרוב הוא אזרח ישראל. על כך, ובכלל על הדין לגבי כניסה לישראל, במאמר שלהלן.
הדין לגבי כניסה לישראל:
בפתיח צוין כי מדינת ישראל ככל מדינה מודרנית השומרת על גבולותיה באמצעות שני מישורים. המישור האחד הוא בהגבלת היכולת להיכנס אליה. המישור השני הוא באמצעות הסדרת אופן הכניסה אליה. שני המישורים המתוארים באים לידי ביטוי בחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן: "חוק הכניסה לישראל"). סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל קובע כי אדם שהוא לא אזרח ישראלי, יהיה זכאי להיכנס לישראל או באמצעות אשרת עולה (אז מדובר בעולה מכוח חוק השבות, התש"י- 1951 (להלן: "חוק השבות") ולא בתייר), באמצעות אשרה הניתנת מכוח חוק הכניסה לישראל (החוק והתקנות שיוזכרו בהמשך מונה מספר אשרות מסוגים שונים). הלכה למעשה, חוק הכניסה לישראל מעניק לשר הפנים את הסמכות הבלעדית לעסוק בעניינים הנוגעים לכניסה או יציאה מישראל, וכן שהייה בישראל. היינו, השר הממונה על אכיפת דיני ההגירה במדינת ישראל הוא שר הפנים.
מכאן, שבענייני כניסה לישראל, קובע סעיף 2 לחוק הכניסה לישראל, את סמכויות השר. לאחרון, הסמכות להעניק מספר אשרות שהייה למבקשים להיכנס ארצה. כך לדוגמא, שר הפנים רשאי להעניק אשרת שהייה למעבר שמוגבלת לרוב לחמישה ימים, וכן אשרה לביקור זמני, שמוגבלת לרוב לשלושה חודשים (המדובר למעשה באשרת תייר), וכן גם הסמכות להעניק לאדם רישיון לישיבה ארעית[1] בישראל ואף לישיבת קבע.[2]
נעיר כי לשר הפנים סמכויות נוספות ורבות בכל הנוגע להסדרת הכניסה לישראל. בין היתר, עומדת לשר הפנים הסמכות לאסור כניסה לישראל, וכן גם הסמכות לגרש אדם מישראל, או לחלופין להטיל על אדם ערובה לשם הבטחת יציאה מישראל. ככלל, גם פסיקת בתי המשפט מכירה במשמעות ובגודל סמכותו של שר הפנים, כפי שנכתב באחת הפרשות המשפטיות שעסקו בנושא:
"כנקודת מוצא לדיון נזכיר את שיקול הדעת הרחב הנתון לשר הפנים בכל שאמור במתן רישיון ישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל […] בצד האמור יש לזכור, כי הפעלת שיקול דעתו של המשיב (גם כאשר מדובר בשיקול דעת 'רחב') נתונה לביקורתו של בית המשפט במסגרת עילות הביקורת הרגילות שחלות על הפעלת כל שיקול דעת מינהלי".[3]
בין היתר, לשר הפנים גם סמכות להורות על גירוש אדם מישראל, ככל שהוא לא מילא אחר תנאי אשרת הכניסה שלו, כפי שגם פסק בית המשפט העליון בפרשה אחרת:
"הסמכות לגרש את העותרים מישראל. עם זאת, סמכות הגירוש צריכה להיות מופעלת, ככל סמכות אחרת, במסגרת התכלית המונחת ביסודה. אין מחלוקתכי בהפעלת סמכות הגירוש על-פי חוק הכניסה לישראל יש לקחת בחשבון שיקולים של טובת הציבור בישראל. אין אלה השיקולים היחידים. כבכל מקרה של הפעלת סמכות שלטונית, אף בהפעלה של סמכות הגירוש יש לקחת בחשבון את חייו של הפרט ואת חירותו. מי שנכנס לישראל ושוהה בה שלא כדיןאינו זכאי להישאר בישראל, אך הוא זכאי לכך כי חייו לא יהיו בסכנה – לא בישראל ולא בארץ היעד שאליה יגורש".[4]
אשרות כניסה לישראל:
כאמור, על מנת להיכנס לישראל, יש צורך באשרת כניסה. תקנות הכניסה לישראל, תשל"ד- 1974 (להלן: "תקנות הכניסה לישראל"), קובעת אילו סוגי אשרות ישנן, כאשר במאמר שלהלן נתמקד באשרה הנקראת "אשרת תייר", אשרה זו מכונה בתור אשרה מסוג "ב\2". ככלל, סוגי האשרות מתחלקים לשני סוגים, אשרה מסוג "ב", שהיא מהלשון "ביקור", והאשרה השנייה היא אשרה מסוג "א" היינו, מהמילה "ארעי", אלו אשרות המתייחסות לנסיבות שבהן אדם מבקש להשתקע בישראל.
לדוגמא, ישנה אשרה הנקראת ב\1 שהיא אשרת עבודה בישראל, ישנה אשרת ביקור הנקראת ב\4 שהיא אשרה הניתנת לאנשים המגיעים ארצה כדי להתנדב, (ישנן אשרות נוספות). באשר לאשרות מסוג א', ישנה למשל אשרה מסוג א\1 שניתנת לאנשים שבכוונתם בעתיד להשתקע בישראל (אלו אנשים הזכאים להיכנס לישראל מכוח חוק השבות), אשרה מסוג א\2 היא אשרה הניתנת לסטודנטים המגיעים ארצה לצרכי לימודים,ישנה אשרה מסוג א\3 שניתנת לכוהני דת המבקשים להיכנס ארצה לשם פעילות דתית ועוד.
כניסה לישראל מחו"ל מכוח אשרת תייר:
לגבי כניסה לישראל מחו"ל בהתאם לאשרה מסוג ב\2, קובעת תקנה 5(ב) לתקנות הכניסה לישראל, כי אדם שמבקש להיכנס לארץ מחו"ל לצורך ביקור בהתאם לאשרה האמורה, צריך להגיש בקשה לקבלת אשרה. ברירת המחדל לפי תקנות הכניסה לישראל, היא כי קבלת אשרה צריכה להיעשות במדינת המוצא של מבקש הביקור, עם זאת, ישנן מדינות (ורבות יחסית) שבהן אזרחיהן, לאמחויבים בהגשת בקשת אשרה במדינת המוצא,[5] אלא הם רשאים להגיע ארצה ולבקש במעבר הגבול, כלומר: בנתב"ג, אשרת כניסה לישראל. מנגד, ישנן מדינות שבהן על מבקש האשרה (קרי: ב\2) לקבל את האשרה רק במדינת המוצא שלו, באמצעות פניה לשגרירות או לקונסוליה הישראלית המקומית.
נזכיר, כי אשרה מסוג ב\2 היא אשרת ביקור גרידא, זו איננה אשרה המקנה למקבלה זכות לעבוד בישראל, ולרוב היא מוגבלת לתקופה של עד שלושה חודשים, אם כי שר הפנים רשאי להאריך מתן אשרה מסוג ב\2.[6] יתרה מכך, תקנה 11 לתקנות הכניסה לישראל, קובעת אימתי אשרה מסוג ב\2 מסתיימת, לאמור: "תוקפו של רישיון לישיבת מעבר, לישיבת ביקור או לישיבת ארעי, יפקע בכל אחת מאלה: (1) עם תום המועד שנקבע ברישיון כתקופת תוקפו; (2) עם יציאתו של בעל הרישיון מישראל, זולת אם יש ברשותו אשרה בת-תוקף לכניסה נוספת לישראל; (3) עם פקיעת תוקפו של מסמך הנסיעה שבו ניתן הרישיון, זולת אם תוקפו של המסמך הוארך או אם השר קבע אחרת; (4) אם השר התנה את תוקף הרישיון בקיומו של תנאי כלשהו והתנאי לא קוים; (5) אם נעשה במסמך הנסיעה שבו ניתן הרישיון תיקון או שינוי בידי מי שלא הוסמך לכך".
אי מילוי הוראות חוק הכניסה לישראל, וקל וחומר כאשר עסקינן בתייר שלא מילא אחר תנאי האשרה שניתנו לו, מהווה עבירה פלילית שדינה יכול להגיע לעד שנת מאסר אחת.[7] כאמור, עומדת לשר גם הסמכות להורות על גירוש, כפי שצוין מעלה. יתרה מכך, לשר הפנים גם הסמכות לבטל אשרת שהייה, לאדם הנמצא בישראל אשר גם נכנס אליה כחוק.[8]
הזמנת קרוב משפחה או חבר מחו"ל:
כאמור, תייר המבקש להיכנס לישראל מחו"ל צריך להגיש בקשה בקונסוליה הישראלית במדינת המוצא שלו. החריג, היא כאשר המדינה פטורה, או אז יכול התייר להגיע לישראל ולקבל אשרה כבר בתחנת הגבול (דהיינו: נתב"ג או נמל ימי). אך אנו נעסוק בהליך הנקרא "הזמנת קרוב משפחה", זהו הליך שבמסגרתו אזרח ישראלי מגיש את הבקשה לקבלת אשרה לטובת הנתין הזר, כאשר עליו לעשות כן באחת מלשכות משרד הפנים בישראל. הנוהל המסדיר את ההליך המתואר נקרא "נוהל הטיפול במתן אשרות כניסה מסוג ב/2 בבקשות המוגשות בלשכות הרשות ממדינות המחויבות באשרת כניסה" (להלן: "הנוהל").
מטרת הנוהל היא לקבוע שיטה לטיפול בבקשות לאשרת תייר במקרים שבהם האשרה מוגשת במדינה זרה. בד בבד, קובע הנוהל כי בקשות להזמנת אזרח זר תוגשנה רק ע"י אדם שהוא אזרח ישראלי או תושב קבע ישראלי. דהיינו, תייר השוהה בישראל, לא יכול להגיש בקשה להזמנת ביקור של תייר אחר.
הנוהל קובע כי במקרים הבאים, על מזמין הביקור (היינו: האזרח הישראלי) של הנתין הזר, להגיש בקשה בישראל לזמנו לישראל. המקרים הם: כאשר אין במדינת המוצא קונסוליה ישראלית, כאשר הנתין סורב לבקשת אשרת תייר, כאשר בעבר הנתין הזר שהה בישראל שלא כחוק (במקרים כאלו יש הגבלה של 10 שנים לכניסה מחודשת לישראל בהתאם לנוהל), כאשר קיימים מקרים הומניטריים, כמו לדוגמא: הורה קשיש השוהה במדינת מוצאו לבדו, וילדו נמצא בישראל, כאשר מבוקש ביקור של קרוב משפחה בישראל, וכן כאשר מדובר במוזמן (כלומר: נתין זר) המוזמן ע"י ישראלי למטרת ביקור עסקים.
מי שמגיש בקשה להזמנת קרוב, צריך להיות נוכח באופן אישי במסגרת הבקשה, היינו במסגרת המפגש עם נציג משרד הפנים. כמו כן, עליו להציג טופס מיוחד למתן אשרה. ככל שמדובר במוזמן ממדינה זרה אשר יש לה מניעות ביטחונית כלשהי, אז גם יש צורך לצרף את קורות החיים של המוזמן. בין היתר, יש גם צורך להציג מסמך התחייבות עליו חתום "המזמין" (האזרח הישראלי) הכולל התחייבות אישית שלו שהנתין הזר יעזוב את הארץ עם סיום אשרת הביקור. אך האלמנטים החשובים ביותר שיש לצרף לבקשה, הן אסמכתאות המעידות על קשר בין המזמין, לבין המוזמן (הנתין הזר). הטעם לכך הוא ברור, וזאת כדי להימנע מכניסה של גורמים עוינים למדינת ישראל או כניסה של אנשים במסווה, כדי להשתקע בישראל שלא כחוק. יוער גם, כי במסגרת בחינת בקשה להזמנת נתין זר, על פקיד משרד הפנים הסמכות לבקש מסמכים נוספים על פי שיקול דעתו, ככל שהם רלוונטיים לבקשה.
ככל שכל התנאים המוזכרים מתקיימים, פקיד משרד הפנים עשוי לאשר את הבקשה, או כאמור לקבוע תנאים, ועוד. בין היתר, חשוב לציין גם כי בשיקול דעתו של איש משרד הפנים, גם מכוח חוק הכניסה לישראל[9] להטיל על המוזמן ערבות לצורך כניסתו לישראל או יציאתו ממנה. לרוב, תתבקש ערובה במקרים שבהם בעבר המוזמן אכן שהה בישראל שלא כחוק, או כאשר יש חשש או ראיות לכך שהוא עשוי להישאר בישראל שלא כחוק. אם זאת, גובה הערבות הוא לא בלתי מוגבל, קיים נוהל הנקרא "נוהל ערבויות", המסדיר את אופן הטלת הערבות, ואת שיעורה. לפי נוהל ערבויות, עומדת לפקיד משרד הפנים להורות על ערבות של עד 15,000 ₪, בסמכות מנהל הלשכה ערבות של עד 30,000 ₪, וכן בסמכות מנהל מרחב להטיל ערבות של 50,000 ₪. כמו כן, יודגש כי ערבות יכולה להיות כספית או בדמות "התחייבות". ככל שהנתין הזר מילא אחרי תנאי האשרה, ועזב את הארץ, כמובן שהערבות תוחזר לו.
סיכום ביניים: הזמנה של קרוב ממדינה זרה מתבקשת כאשר מדובר במדינות שיש בהן צורך בקבלת אשרה במדינה הזרה. הטעם לכך, הוא כדי למנוע השתקעות או כניסה לארץ מחו"ל שלא כחוק, וכן גם לצורך ביצוע מעקב והבטחת היציאה של הנתין הזר מישראל.
אשרת כניסה לישראל מאוקראינה
הנושא הנ"ל מקבל משנה מחלוקת כשמדובר על אשרת כניסה לישראל מאוקראינה. על אף העובדה כי החל משנת 2011 נכנס לתוקפו הסכם פטור מאשרות כניסה בין ישראל לאוקראינה, לא אחת נתקלים אזרחים הנכנסים לישראל מאוקראינה בסירוב כניסה, וזאת בהחלטת פקיד רשות ההגירה והאוכלוסים בנתב"ג, בהתאם לשיקול דעתו. אשרת כניסה לישראל מאוקראינה מקבלת הבלטה יתרה החל מפברואר 2022, עת פרוץ מלחמת רוסיה-אוקראינה שלאחריה נרשם זרם מוגבר של אוקראינים שביקשו להגיע לישראל עקב המצב באוקראינה. במקרים שכאלה יש להיערך בהתאם מבחינה ביורוקרטית טרם הטיסה לישראל, למלא באופן יסודי את טופס בקשת הכניסה לישראל, רצוי מאד לגבות את מילוי הטופס במכתב מפורט מאת האזרח המזמין בישראל על מנת לוודא שהרשויות מקבלות את האינפורמציה הברורה ביותר לגבי הביקור ומטרותיו. בכל מקרה – מומלץ מאד להתייעץ עם עורך דין שיכווין אתכם בדרך המלך לקבלת אשרת כניסה מאוקראינה.
סקירת פסיקה:
כניסה לישראל מכוח אשרת תייר, היא עניין נפוץ, אך בין אם נערכת הזמנה מראש באמצעות הנוהל, ובין אם מדובר באנשים שמסורבים להיכנס ארצה, לא פעם שר הפנים (באמצעות שלוחיו) מגביל או אוסר כניסה של נתינים במדינות זרות. במקרים כאלו, אפשר לערער לבית הדין לביקורת משמורת, וזאת במקרים שבהם אדם סורב להיכנס ארצה בישראל. לחלופין, ככל שמדובר בערעורים על החלטות הנוגעות לשהייה בישראל (למשל: סירב לקבל אשרת תייר), אז אפשר לערער לבית הדין לעררים. עם זאת, לא פשוט לתקוף את החלטות שר הפנים בכל הנוגע לאשרות תייר, כפי שנציג להלן:
כך אירע במקרה של אדם ששהה בישראל דווקא מכוח אשרת עבודה (ב\1) אשר נתפס בעבירה של שימוש בסמים. כאשר ביקש לחזור ארצה, סורב להיכנס לישראל, גם מכוח אשרת תייר. על החלטת שר הפנים הוא עתר לבית המשפט המחוזי, אשר קבע:
"אם יש יסוד לטענת העותר שהמשיב, בסרבו להרשות לו להיכנס לישראל, פעל בשרירות-לב. נוכח העובדה שהעותר הורשע בעבירה על פקודת הסמים, וכפי שקבע בית-המשפט בגזר-דינו, הייתה עבירתו חמורה, כי הרי הוא הורשע בהחזקת כלים המיועדים לשימוש בסם מסוכן וגם בהחזקה ובגידול של סם מסוכן, אין כל יסוד לטענה הנ"ל של העותר. אדרבא, נוכח הסכנה שהשימוש בסמים מסוכנים עלול להביא לשלום הציבור בישראל, יש לקדם בברכה את ההנחיות שניתנו לפי תצהיר התשובה שהוגש מטעם המשיב, ושעל-פיהן אין להתיר כניסה לישראל של אנשים הזקוקים לשם כניסה לארץ לאשרת כניסה על-פי החוק ושבעת היותם במדינת ישראל הורשעו בעבירות על הוראות פקודת הסמים,גם אם אין הם עדיין בבחינת אדם בעל עבר פלילי "העלול לסכן את שלום הציבור".[10]
במקרה אחר, שר הפנים אסר על כניסה של אישה המשתייכת לכת מיסיונרית, להיכנס לישראל. גם היא ביקשה להיכנס ארצה מכוח אשרת תייר, והיא גם נכנסה. אלא שאז נתפסה פועלת בניגוד לאשרת השהייה שלה. על החלטת הגירוש שלה אשר לגביה היא עתרה לבית המשפט, נקבע כדלקמן:
"המערער נכנס לישראל באשרת תייר, כאמור, המוגדרת בתקנה 5(ב) לתקנות הכניסה לישראל,התשל"ד-1974 כאשרה הניתנת לאדם המבקש להיכנס לישראל "לשם ביקור או לכל מטרה אחרת המצריכה שהות קצרה בלבד בישראל, למעט למטרת עבודה, בשכר או שלא בשכר. עם זאת, הודה המערער במפורש בפני פקחי המשיבה כי לא אמר אמת בנוגע למטרת ביקורו בישראל וכי שהייתו בישראל וכן כלכלתו ממומנים על-ידי העמותה שבשירותה הוא פועל, וכי מטרת כניסתו הייתה על מנת "לשכנע אנשים להצטרף לאמונה ותמיכה בישו". כפי שקבע בית המשפט קמא ובצדק, תשתית עובדתית זו מלמדת כי הוא חרג מרישיון הישיבה שלו ולפיכך לא נפל פגם בשיקול הדעת של המשיבים בהחלטתם להרחיק את המערער מישראל".[11]
לסיכום:
כניסה לישראל מחו"ל ככלל, היא נושא מורכב, המצריך ידע הבנה, וניסיון בנבכי נהלי משרד הפנים ובחוקי ההגירה של מדינת ישראל. לכן, ככל שעולה צורך בקבלת אשרה, או הזמנת חבר או בן משפחה קרוב ממדינה זרה, חשוב ומומלץ מאוד להיעזר באיש מקצוע הבקיא בתחום ויכול להעלות את הסיכוי לקבלת האשרה המיוחלת, סיוע של עורך דין במקרים כאלו לא יסולא בפז, משום שאנשי משרד הפנים לא בהכרח ינהגו בנוכחות איש מקצוע מייצג, כפי שינהגו ללא נוכחותו.
[1] סעיף 2(א)(3) לחוק הכניסה לישראל.
[2] סעיף 2(א)(4) לחוק הכניסה לישראל.
[3]עע"מ 11\8908 אספו נ' משרד הפנים, (פורסם בנבו).
[4] בג"ץ 94\4702 סאלח אחמד נ' שר הפנים, (פורסם בנבו), בפסקה 7.
[5]ראה תקנה 3(2) לתקנות הכניסה לישראל
[6] סעיף 3 לחוק הכניסה לישראל.
[7] סעיף 12 לחוק הכניסה לישראל.
[8] ראה סעיף 11 לחוק הכניסה לישראל.
[9] סעיף 6(א) לחוק הכניסה לישראל.
[10]בג"ץ 371/76 הרווי קריגר נ' שר הפנים, פ"ד לא(1) 287.
[11]עע"מ 3919/14 בארי מרטין לורנס ברנט נ' רשות האוכלוסין וההגירה, (פורסם בנבו).