השאלה כיצד ניתן להסדיר לתושבים זרים מעמד חוקי במדינת ישראל, טומנת בחובה ערב רב של קשיים, והליכים בירוקרטים ומשפטיים מורכבים. כדי לעשות מעט סדר בסוגיה הסבוכה, במאמר שלהלן, נתאר מהן האפשרויות העומדות לאדם שהוא איננו תושב או אזרח ישראלי, המעוניין להסדיר את מעמדו במדינת ישראל. במסגרת המאמר, נציג גם את ההלכות המשפטיות הרלוונטיות לכל הליך והליך ובפרט להליך הסדרת מעמד לבן זוג זר בישראל.

שהייה בישראל:

שהייה בישראל יכולה להתקיים מכוח ארבעה סוגים של "אשרות שהייה", הניתנות ע"י שר הפנים ושליחיו (קרי: משרד הפנים). הסמכות דנא קבועה בחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן: "חוק הכניסה לישראל). הכלל בהתאם לחוק הכניסה לישראל, הוא כי מי שלא אזרח ישראלי, יכול להיכנס ארצה או מכוח אשרת עולה (מונח זה יוסבר בהמשך), או מכוח אשרות הניתנות בהתאם לחוק הכניסה לישראל גופו.

חוק הכניסה לישראל קובע כי שהייה ישיבה בישראל יכולה להתקיים מכוח אשרת מעבר, שהיא מוגבלת לחמישה ימים, או מכוח אשרת ביקור (דהיינו: אשרה שניתנת לתיירים), שמוגבלת לתקופה של שלושה חודשים. כמו כן, שהייה בישראל יכולה להינתן מכוח מתן רישיון לישיבה ארעית בישראל, אשרה זו מוגבלת לתקופה של שלוש שנים. אשרה נוספת שיכולה להינתן מכוח חוק הכניסה לישראל, היא אשרה לישיבת קבע, שזו בעצם דרגה אחת אחרונה לפני מתן אזרחות מלאה, שמקנה כמובן את מגוון החובות והזכויות המוטלות והניתנות לאזרחי ישראל באשר הם. אגב, נדגיש כי ההלכה המשפטית מקדמת דנא, היא כי סמכותו של שר הפנים מכוח חוק הכניסה לישראל לעניין הענקת רישיונות שהייה ובפרט לרישיונות לישיבת קבע, היא סמכות רחבה, ולרוב בתי המשפט אינם נוטים להתערב בשיקול דעתו, כך נאמר בפרשת סאלם מוניר:

"חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 קובע כי הסמכות להחליט בדבר מתן רישיונות לישיבת קבע מסורה לשר הפנים. החוק והתקנות לא קבעו קריטריונים למתן רישיונות ישיבה בישראל, וההלכה היא ש"הסמכות למתן רישיון כזה ושיקול הדעת לשימוש בה, מסורים לשר הפנים, נתון שיקול דעת רחב בנושא".^[1]

יודגש, כי שהיה בישראל בהיעדר אשרת שהייה היא עבירה פלילית, וזאת בהתאם לסעיף 12 לחוק הכניסה לישראל. מי שנכנס לישראל בניגוד לחוק, או נותן מידע כוזב כדי לקבל אשרת שהייה בישראל, דינו מאסר של שנה אחת.

עתה, יש להבחין בין הסדרת מעמד למתן רישיון שהייה. רישיון שהייה הוא בחלק מהמקרים שלב בדרך להסדרת מעמד. שכן ישנן מספר אפשרויות להסדיר מעמד, בין אם הסדרת מעמד של תושב קבע בשל נישואין, או הסדרת מעמד מכוח עבודה בישראל, ובין אם הסדרת של מעמד מכוח חוק השבות, התשי"י- 1950 (להלן: "חוק השבות"). על כל אלו, נסביר להלן.

• בוידאו: המלצה על עורך דין הסדרת מעמד, דוד אנג'ל:

הסדרת מעמד מכוח חוק השבות:

האפשרות הקלה ביותר להסדיר מעמד במדינת ישראל, ולמעשה לקבל אזרחות "אחר כבוד", היא לעלות למדינת ישראל מכוח חוק השבות.החוק דנןמקנה לכל יהודי באשר הוא את הזכות לעלות למדינת ישראל, זהו למעשה העיקרון המהותי והייחודי בחוק זה, המבטא גם בין היתר את צביונה היהודי של מדינת ישראל, ואת ריבונותה לאחר 2000 שנות גלות. החוק מקנה לא רק ליהודים לעלות ארצה אלא גם לבני משפחתם של יהודים, לרבות ילדים, בני זוג, נכדים.

עם זאת, שני קשיים קיימים בחוק השבות. הקושי הראשון הוא ההגדרה לשאלה "מי הוא יהודי", ההגדרה מכוח חוק זה, היא הגדרה "דתית", דהיינו סעיף 4ב לחוק קובע כי יהודי, הוא "מי שנולד לאם יהודייה או שנתגייר, והוא אינו בן דת אחרת". הסיטואציה הזו, מביאה לכך שרבים (למשל מקרב עולי ברית המועצות), עולים ארצה מכוח חוק השבות, ובהתאם לזכותם גם בני זוגםוילדיהם. אך לא אחת, מי שמוגדר בתור יהודי מכוח חוק השבות, לא בהכרח מוגדר בתור יהודי מבחינת ההלכה היהודית, מה שמביא לאחר מכן לקשיים הלכתיים ודתיים בענייני גיור, וחיתון. לדוגמא: לא אחת הציבור נתקל במקרים של יהודים מכוח חוק השבות שעלו לישראל, אך היות ולפי ההלכה הם אינם מוגדרים כיהודים, לא ניתן לקבור אותם בקבורה יהודית רגילה.

הקושי השני הטמון בחוק השבות, היא האפשרות העומדת לשר הפנים מכוחו למנוע עלייה לישראל, בהתאם לסעיף 2(ב) לחוק. סעיף זה מקנה לשר הפנים סמכות למנוע עלייה של מי שמבקש להתיישב בישראל "אם נוכח שר הפנים שהמבקש  (1) פועל נגד העם היהודי; או (2) עלול לסכן בריאות הציבור או בטחון המדינה; או (3) בעל עבר פלילי העלול לסכן את שלום הציבור".כך למשל, בשנות ה- 60, מנע שר הפנים ממאיר לנסקי שעסק בפשע מאורגן בארה"ב, לעלות למדינת ישראל, מפאת החשש לסיכון שלום הציבור.

הסדרת מעמד מכוח חוק האזרחות:

סעיף 5 לחוק האזרחות, התשי"ב- 1952 (להלן: "חוק האזרחות"), מאפשר הסדרת מעמד במדינת ישראל, וקבלת אזרחות ישראלית מכוח שהייה בישראל. עם זאת, מדובר באפשרות שיישומה עשוי להימשך זמן רב, וכן באפשרות הנושאת עמה סבך בירוקרטי לא פשוט כלל.

למעשה, קובע חוק האזרחות כי אדם בגיר, שהוא לא אזרח ישראל, יוכל לקבל אזרחות מכוח "התאזרחות", במקרים הבאים: עליו להימצא במדינת ישראל במשך שלוש השנים שקדמו ליום בו הגיש בקשת התאזרחות, עליו להיות זכאי לשבת במדינת ישראל בישיבת קבע. בנוסף, מי שמבקש לקבל אזרחות ככל שהוא מוכיח שהשתקע במדינת ישראל או בכוונתו להשתקע במדינת ישראל, וכן עליו לדעת את השפה העברית (חוק הכניסה לישראל נוקט במונח "מידת מה", דהיינו אין חובה לדעת את השפה באופן אבסולוטי). כמו כן, המבקש להתאזרח במדינת ישראל, צריך לוותר על אזרחות קודמת בה החזיק. ככל שנמצא כי התנאים להתאזרחות בישראל, מכוח ישיבה בה מתקיימים, יכול המבקש לקבל אזרחות, ובתנאי שיצהיר נאמנות למדינת ישראל, בנוסח הבא: "אני מצהיר שאהיה אזרח נאמן למדינת ישראל". אזרחותו של אותו מבקש תתקבל מיום ההצהרה.

התנאים המוזכרים לעיל, מהווים את ברירת המחדל להתאזרחות במדינת ישראל. עם זאת, ישנם מקרים שבהם אדם יכול לקבל פטור מהתנאים המחייבים בסעיף 5 לחוק האזרחות. כך למשל, כאשר מדובר בתושב של מדינה זרה ששירת בצה"ל למעלה מ- 18 חודשים. חוק האזרחות מקנה גם לקטינים לקבל מעמד של אזרחות במדינת ישראל, במקרים שבהם הוריהם היו תושבי קבע, וקיבלו אזרחות מכוח חוק האזרחות.

דרך נוספת לקבל אזרחות, היא במקרים בהם המדינה חפצה בייקרו של מקבל האזרחות. לאמור, סעיף 9 לחוק האזרחות מקנה לשר הפנים את הסכמות להעניק לכל אדם אזרחות, במקרים שבהם השר משוכנע שאדם היושב במדינת ישראל, מזדהה עם מדינת ישראל או יעדיה או שהוא נצר למשפחה שתרמה רבות למדינת ישראל, ועוד. דוגמא למתן אזרחות במקרים כאלו היא אזרחות שמוענקת לחסידי אומות עולם, שסייעו ליהודים בתקופת מלחמת העולם השנייה.

הסדרת מעמד לעובדים זרים:

לגבי עובדים זרים, קיים דין מעט שונה. חוק הכניסה לישראל, מתייחס במפורש לאשרות שהייה והעסקה של עובדים זרים, בקבעו כי עליהם יחול הסדר הקבוע בחוק עובדים זרים, התשנ"א- 1991 (להלן: חוק עובדים זרים"). חוק עובדים זרים נועד למעשה ליצור איזון בין הצורך לאפשר עבודה בישראל בתחומים בהם יש צורך בסיוע של עובדים זרים (לדוגמא: ענף הבנייה, ענף הסיעוד, המסעדנות ועוד), לבין הצורך שלא לפגוע באפשרותם של ישראלים לעבוד במדינתם שלהם. את האיזון המתואר, תיאר נאמנה בית המשפט העליון, בפרשה הנקראת "סושימאי":"מדיניות הממשלה היא לצמצם את מספר העובדים הזרים בארץ, על כן חלוקת ההיתרים להעסקת עובדים זרים חייבת, כנטען, להתבצע על פי נהלים מדוקדקים ומסודרים, אשר מחד גיסא, יבטיחו שמירה על עקרון השוויון, ומאידך גיסא יבטיחו את אינטרס המדינה שלא לאפשר העסקת עובדים זרים מעבר לכמות המרבית שברצונה להתיר".^[2]

בהתאמה, קובע חוק עובדים זרים מהם ההסדרים שמכוחם ניתן להסדיר את מעמדתם, ככל שהם עובדים בישראל. כך לדוגמא, על העובד הזר להתחייב לעבוד במקום מסוים, כאשר בד בבד המעסיק צריך ליטול התחייבות להעסיק אותו, להציג הסכם העסקה בכתב, לדאוג לביטוח רפואי לעובד, וכן גם לדאוג לעובד הזר למגורים הולמים. כל אלו, הינם חלק מהתנאים בהם על המעסיק לעמוד, כדי לקבל רישיון העסקה לעובד זר. בשולי הדברים, יוער שהעסקת עובד זר ללא רישיון היא עבירה פלילית.

 הסדרת מעמד מכוח נישואין או זוגיות – הסדרת מעמד לבן זוג זר:

אפשרות נוספת העומדת למי שרוצה להסדיר את מעמדו במדינת ישראל, היא מכוח נישואין או מכוח קיום חיים משותפים עם בן או בת זוג בישראל (דהיינו: ידועים בציבור) – הסדרת מעמד לבן זוג זר. המקור הנורמטיבי לכך, קבוע בחוק האזרחות, בסעיף 7 הקובע כי: "בעל ואשתו שאחד מהם אזרח ישראלי או שאחד מהם ביקש להתאזרח ונתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א) או הפטור מהם, יכול השני לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א)".למעשה, בני זוג יכולים להסדיר את מעמדם באמצעות שתי אפשרויות, בכפוף לכך שאחד מהם כן מוגדר בתור אזרח ישראלי.

המסלול הראשון הוא באמצעות נישואין אזרחיים במדינה זרה. במקרה כזה, קיים תהליך שנמשך לערך 4 שנים, בהתאם לנוהל הנקרא "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לארח ישראלי". בין היתר, לבקשה להסדרת מעמד יש לצרף אסמכתאות רבות, וביניהן כאלו המעידות על כנות הקשר. תהליך הסדרת המעמד כולל גם ראיון לבחינת כנות הקשר, ובדיקה ביטחונית.

המסלול השני, הוא באמצעות קיום של חיים משותפים יחדיו. דהיינו כאשר מדובר בידועים בציבור. בשנים האחרונות הפכה צורת מחייה זו לדרך שכיחה מאוד בה בני זוג רבים מכל העולם, ובמיוחד בישראל בוחרים לחיות. למעשה, זו אולי צורת החיים המודרנית המיטבית לדעת אנשים מסוימים. אפילו בישראל לגופה, קיבל מוסד הידועים בציבור גושפנקא רשמית ע"י פסיקת בית המשפט העליון, וע"י מוסדות המדינה (ידועים בציבור זכאים לכל זכות להם זכאים זוגות נשואים כיום). כך יפים הדברים הבאים: "מוסד הידועים ־בציבור מאפשר למי שמקיים קשר זוגי דמוי נישואים ליהנות ממרבית התוצאות המשפטיות האזרחיות שלמוסד הנישואים ובכלל זה כמעט מכל הזכויות והחובות הכלכליות של בני-זוג נשואים. בכך מספק מוסד הידועים־בציבור מענה כלשהו למצוקתם של מנועי החיתון ושל המתנגדים האידאולוגיים לטקס הנישואים הדתי ולתכנים של דיני הנישואים הדתיים. היבט זה של דיני הידועים בציבור מתקשר למגמה נרחבת יותר של טיפוח תחליפי נישואים אזרחיים, כגון: נישואים קונסולריים, נישואים אזרחיים מחוץ לישראל, ובמקרים מסוימים אף נישואים פרטיים".^[3]

האפשרות להסדיר מעמד בעניינם של ידועים בציבור, קבועה בנוהל מיוחד של משרד הפנים הנקרא "נוהל הטיפול במתן מעמד לבני זוג של ישראלים,לרבות בני אותו מין". בדרך כלל הסדרת מעמד של בני זוג זרים ידועים בציבור, לוקחת מעט יותר זמן מאשר של זוגות נשואים. עם זאת, חשוב להדגיש שגם כאשר יש להסדיר את מעמדם של ידועים בציבור או זוגות נשואים, המבקש את הסדרת המעמד יקבל אשרת שהייה שתתארך מפעם לפעם עד לסיום הליך ההסדר והבירור בעניינו. כמו כן, מבחינה ההליך לגופו, הליך הסדרת המעמד בעניינם של ידועים בציבור כולל גם הוא פתיחת בקשה במשרד הפנים, הצגת אסמכתאות רבות לעניין טיב, סוג וכנות הקשר בין בני הזוג, ראיון, בדיקה ביטחונית ועוד.

הסדרת מעמד במקרים הומניטריים:

יש להבדיל בין הסדרת מעמד מטעמים הומניטריים, לבין הסדרת מעמד של פליטים בישראל. נסביר להלן את ההבדלים:

טעמים הומניטריים: כדי לקבל מעמד מטעמים הומניטריים, קיימת וועדה בין משרדית המוקמת מכוח חוק הכניסה לישראל, ומכוח נוהל הנקרא"נוהל הסדרת עבודתה של הוועדה הבין-משרדית המייעצת לקביעה ומתן מעמד בישראל מטעמים הומניטריים"(2011), שתפקידה הוא לבחון בקשות של מבקשי מעמד, המבקשים לשהות בישראל מטעמים הומניים כאמור (לדוגמא: מחלה, קרובי משפחה, אלמנות, ועוד). חשוב גם לציין, שהסדרת מעמד מטעמים הומניטריים, רלוונטיים למקרים שבהם מבקש המעמד לא עומד בקריטריונים אחרים להסדרת מעמד, כגון: חוק האזרחות, או חוק הכניסה לישראל. כך שהסדרת מעמד מטעם הומניטארי, נעשית "לפנים משורת הדין".

הוועדה הבין- משרדית מורכבת ממספר נציגים ממשרדי ממשלה, כגון: נציגים של משרד החוץ, הבריאות, רווחה, ביטוח לאומי, משטרה ועוד. על הוועדה לבחון ולשקול האם בכל מקרה ומקרה, מתקיימים שיקולים הומניים המצדיקים הסדרת מעמד בישראל. יודגש גם שבין הקשיים בהתנהלותה של וועדה זו היא העובדה שכראוי לוועדה הומניטארית, לא ניתן לבדוק לעומק בדיוק מהם השיקולים שהיא שקלה בעת בחינת בקשה, שהרי לא כל מקרה דומה למשנהו. להמחשת הקושי, כך למשל פסק בית המשפט העליון, לגבי שיקול דעתה של הוועדה הבין-משרדית כאמור: "השיקולים שעומדים לפני שר הפנים או הממונה מטעמו בהחלטה למתן מעמד הומניטארי מגוונים המה. בסופו של יום עליו להחליט האם המבקש שבפניו נכלל בגדר המקרים המיוחדים והחריגים למדיניות הכללית של משרד הפנים, עד כי מוצדק להעניק לו מעמד בישראל לפנים משורת הדין".^[4]נעיר כי על החלטת הוועדה הבין-משרדית, אפשר לערער בפני ועדת השגה. על החלטת וועדת ההשגה, אפשר לעתור לבית המשפט לעניינים מנהליים.

פליטים: ישראל היא חברה באמנת הפליטים של האו"ם משנת 1951. מה שמחייב אותה להימנע מגירוש של אזרחים זרים ללא רישיון שהיה, כאשר מדובר באנשים שנשקפת להם סכנה ביטחונית או אישית במדינת המוצא שלהם. בשנים האחרונות אנו נתקלים בערב רב של תושבים ממדינות כגון: אריתריאה, סודן, ועוד, הטוענים למעמד של פליטים, בשל סכנה הנשקפת להם במדינת המוצא. שר הפנים, רשאי מכוח חוק הכניסה לישראל להעניק אזרחות או אשרת שהייה כפי שהוסבר לעיל. בד בבד, מי שמבקש לקבל בישראל מעמד של פליט, צריך להגיש בקשה לכך, הנבחנת בהתאם לנוהל הנקרא "נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל"(2011). הליך ההכרה כולל זיהוי, ראיון בסיסי, לאחר מכן ראיון מקיף, בחינה בפני וועדה מורחבת, ומתן החלטה. על החלטת משרד הפנים אפשר לערער בפני בית דין לעררים, שלאחריו אפשר לפנות בעתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים. נדגיש, כי הסדרת מעמדם של פליטים הוא נושא רחב, רווי ומרתק, המצריך מאמר נפרד, לכן במסגרת מאמר כללי זה, נקצר היכן שיש להרחיב דווקא.

לסיכום:

הסדרת מעמד במדינת ישראל היא נושא סבוך ומורכב, המצריך ידע רב וניסיון. האפשרויות, ההליכים והפרוצדורה להסדרת מעמד הם מרובים, כאשר מאמר זה נועד להציג תמונה כללית שמרכזת את הסוגיות המרכזיות בתחום מורכב זה. בכל הנוגע להסדרת מעמד לזר בישראל – ובפרט הסדרת מעמד לבן זוג זר שהינו הליך שטומן בחובו אתגרים לא מעטים – חשוב מאוד להיעזר באיש מקצוע (עורך דין לענייני הסדרת מעמד) הבקיא בתחום ומכיר אותו על בוריו, לרבות היכרות עם הגורמים השונים במערכת, וזאת כדי למקסם את הסיכויים להסדיר מעמד אזרחי של זר בישראל.

^[1]עע"ם 04\9018 מוניר נ' משרד הפנים, (פורסם בנבו), בפסקה 6.

^[2]בג"ץ 3445/05‏ מסעדת סושימאי 2004בע"מ נ' משרד התעשיה המסחר והתעסוקה – יחידת הסמך‏, (פורסם בנבו).

^[3]שחר ליפשיץ, הידועים בציבור בראי התיאוריה האזרחית של דיני המשפחה, (2005) נבו הוצאה לאור. בעמ' 65

^[4]עע"מ12\471 מ"י נ' בוטנג, (פורסם בנבו), בפסקה 4

דרג עד כמה התוכן הועיל לך