במדינת ישראל, ענייני ההגירה לישראל מצויים תחת סמכותו של שר הפנים. סמכותו, וגדריה, מוגדרים במספר חוקים, אך כבר בפתח הדברים נוכל להעיר כי סמכותו של שר הפנים בענייני הגירה, כניסה ויציאה מישראל, היא סמכות מהותית, ורחבה מאוד הנתונה לשיקול דעתו. בנוסף, בשיקול דעתו של שר הפנים, ובסמכויותיו, בתי המשפט לרוב לא נוטים להתערב.
מכאן, שבמאמר שלהלן, נבאר מהי סמכותו של שר הפנים, בהתאם לחוקי ההגירה המוכרים, וכן נתאר את עמדת הפסיקה העדכנית בנדון.
אילו חוקי הגירה לישראל מסדירים את סמכותו של שר הפנים?
עיקר חוקי ההגירה במדינת ישראל מתמקדים בארבעה חוקים עיקריים. החוק הראשון הוא חוק הכניסה לישראל, התש"ב- 1953 (להלן: "חוק הכניסה לישראל"). חוק זה עוסק באופן הכניסה לישראל, באשרות השהייה שמכוחן ניתן להיכנס ולשהות בישראל, וכן את סמכות הגירוש המוקנית לשר הפנים. עוד עוסק החוק בהסדרתו של בית הדין לעררים, המשמש כערכאה השיפוטית העוסקת בשפיטה מכוח חוק הכניסה לישראל. החוק גם עוסק בהסדרתו של בית הדין לביקורת משמורת, העוסק בביקורת שיפוטית בעניינם של נתינים הנכנסים למדינת ישראל ונכלאים עד לגירושם.
החוק השני, הוא חוק האזרחות, התשי"ב- 1952 (להלן: "חוק האזרחות"). חוק זה עוסק באופן שבו ניתן לקבל אזרחות בישראל, וכן את האופן שבו ניתן להתאזרח בישראל (כאשר מדובר באדם למשל- שלא נולד בארץ). עוד עוסק חוק האזרחות בסיטואציות שבהן אדם מוותר על אזרחותו, וכן בסמכות העומדת לבית המשפט לשלול אזרחות מאדם שהורשע בעבירות ביטחוניות המסכנות את הציבור.
החוק השלישי, הוא חוק השבות, התש"י- 1950 (להלן: "חוק השבות"). חוק השבות הוא אחד מהחוקים המכוננים של מדינת ישראל, שקמה בתור מדינת שתכליתה לשמש כבית לאומי לעם היהודי. משכך, חוק השבות מקנה למעשה לכל יהודי בעולם את הזכות לעלות לישראל, וכן הוא מקנה גם את הזכות להורים של יהודי, ילדיו, ואשתו את הזכות לעלות לישראל. הממונה על יישום החוק, הוא שר הפנים.
החוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), תשי"ד-1954 (להלן" החוק למניעת הסתננות"). החוק למניעת הסתננות הוא חוק עונשי בעיקרו, שחל על מסתננים, היינו אנשים שנכנסו לישראל שלא כחוק, ולא בדרך "מעבר גבול" מסודר. החוק מונה עונשים למסתננים, למי שמסייע למסתננים, וכן חוק זה מסדיר את סמכות הגירוש מישראל ועוד. חוק זה הוא בעיקרו תחת סמכותו של שר הביטחון, אך גם הוא חלק ממארג חוקי ההגירה בישראל. עם זאת, לא נרחיב במאמר זה מעבר למה שתואר עתה.
סמכות שר הפנים מכוח חוק האזרחות:
חוק האזרחות מורכב ממספר חלקים.
החלק הראשון, מתייחס לזכות "האזרחות" במדינת ישראל. למשל, קובע חוק האזרחות שאדם יכול לקבל אזרחות ישראלית מכוח חוק השבות, מכוח ישיבה בישראל, מכוח לידה, מכוח לידה וישיבה בישראל, וכן מכוח אימוץ או התאזרחות. עוד מקנה חוק האזרחות, אפשרות לקבלת אזרחות מכוח "הענקה" במקרים מיוחדים.
החלק השני מתייחס להתאזרחות בישראל, כך למשל מכוח חוק האזרחות, רשאי שר הפנים להעניק אזרחות לאנשים המבקשים לחיות בישראל, שלא מכוח חוק השבות. סמכות זו קבועה בסעיף 5 לחוק האזרחות. למשל, קובע החוק כי אדם שנמצא בישראל, ששהה בישראל במשך 3 שנים כחוק, ואשר יודע את השפה העברית, וגם השתקע בישראל (למשל התחתן והקים משפחה) יוכל להתאזרח בארץ. עם זאת, יישומה של הזכות, בא לידי ביטוי בערב רב של נהלים. נהלים אלו, נכתבים מכוח הסמכות המוקנית לשר הפנים. דוגמא לנוהל כזה, הוא נוהל הסדרת מעמדם של ידועים בציבור, או של זוגות נשואים. זאת ועוד, סעיף 7 לחוק האזרחות, מקנה לשר הפנים סמכות לאפשר התאזרחות לאדם שנישא לישראלית ולהפך, וזאת בכפוף לכך, שמבקש האזרחות מילא אחר תנאי סעיף 5 כאמור.
חלק שלישי, עוסק בשלילת אזרחות. לאמור: לשר הפנים יש גם סמכות לבטל אזרחות של אדם, וזאת מכוח סעיף 11 לחוק האזרחות. הסמכות דנא יכולה להתממש במקרים שבהם אדם קיבל אזרחות על סמך מידע כוזב. במקרים אחרים, כמו למשל: כאשר אדם מבצע עבירות ביטחוניות, מפר אמונים כלפי מדינת ישראל, הסמכות לבטל אזרחות מוקנית לבית המשפט המחוזי.
לאור כל האמור, הרי ששר הפנים הוא האמון על יישומו של חוק האזרחות, ואין ספק כי הסמכות המוקנית לו בהתאם לחוק דנא היא סמכות מהותית ומשמעותית. כמו כן, כפועל יוצא מסמכותו, קובע סעיף 17 בפירוש כי שר הפנים הוא הממונה על חוק האזרחות, ולו שמורה הסמכות להתקין גם תקנות מכוחו.
סמכותו של שר הפנים מכוח חוק הכניסה לישראל:
חוק הכניסה לישראל עוסק בדין החל על אנשים המבקשים להיכנס ולשהות בישראל. חוק האזרחות שתואר לעיל, עוסק בשלב שבו אדם כבר נמצא בישראל, ומבקש לזכות במעמד אזרחי במדינת ישראל. חוק הכניסה לישראל, עוסק בסיטואציה שבה אדם מבקש להיכנס לישראל, ולשהות בה לתקופה.
חוק הכניסה לישראל מקנה לשר הפנים את הסמכות להעניק אשרת שהייה לאנשים שנכנסים ארצה. סמכותו נעה בין הסמכות להעניק אשרת מעבר שמוגבלת למספר ימים, עד לסמכות להעניק אשרה לשהיית קבע במדינת ישראל. כמו כן, סמכותו כוללת כמובן גם את האפשרות להעניק לאדם אשרת תייר, שמוגבלת לשלושה חודשים.
לשר הפנים, הסמכות גם להאריך אשרות שהייה בהתאם לצורך, כמו לדוגמא כאשר אדם נכנס לישראל כחוק, אך מבקש להסדיר את מעמדו האזרחי. יתר על כן, לשר הפנים הסמכות, מכוח חוק הכניסה לישראל, להעניק אשרות שהייה לעובדים זרים, המגיעים ארצה בהתאם למכסות וצרכי השעה, וכן בהתאם לבקשות של מעסיקים פוטנציאלים.
לשר הפנים הסמכות גם להטיל ערובה על אדם שיש חשד שמא אם ייכנס לישראל, לא ייצא ממנה. כפועל יוצא, לשר הפנים גם הסמכות לגרש אנשים שנכנסו לישראל שלא כחוק, או אנשים שנשארו בישראל מעבר לתקופה שבה ניתנה להם אשרת שהייה. בנוסף, שמורה לשר הפנים הסמכות לבטל אשרות שהייה, בהתאם לסעיף 11 לחוק הכניסה לישראל.
חוק הכניסה לישראל מסמיך את שר הפנים באופן מפורש להתקין תקנות מכוחו, כך בהתאם לסעיף 14 לחוק הכניסה לישראל. כמו כן, מסמיך החוק את שר הפנים, בין היתר: לקבוע סוגים של אנשים שיהיו פסולים מלקבל אשרת שהייה בישראל או רישיון לישיבה בישראל, תנאים שיש לקיים כדי לקבל רישיון שהייה בישראל, להורות על בדיקה רפואית של אנשים מסוימים המגיעים ארצה, לקבוע את שיעור האגרה שיש לשלם בעת הכניסה לישראל, לקבוע את דרכי הניהול ואת מיקומו של מתקן מיוחד להחזקת שוהים בלתי חוקיים, ועוד.
סעיף 15 לחוק הכניסה לישראל, קובע מפורשות כי הממונה על ביצוע חוק הכניסה לישראל, הוא אפוא שר הפנים.
סמכותו של שר הפנים מכוח חוק השבות:
חוק השבות מקנה לכל יהודי את הזכות לעלות לישראל, להתאזרח ולהקים בה בית. החוק קובע כי לא רק יהודי רשאי לעלות לישראל, אלא שגם בני משפחתו, לאמור: הוריו, ילדיו, ובת או בן זוגו. הסמכויות מכוח החוק מוקנות לשר הפנים.
החריג לזכות המוקנית ליהודי לעלות לישראל, מתייחסת למקרים שבהם שר הפנים מוצא כי עלייתו של אותו יהודי יכולה לסכן את בריאות הציבור, את ביטחון המדינה, או כאשר "העולה" הוא בעל עבר פלילי שעלול גם הוא לסכן את שלום הציבור. כך למשל, בשנות השבעים, שר הפנים דאז אסר על מאיר לנסקי שנחשד בתור עבריין רב לאומי, לעלות לישראל מכוח חוק השבות, וזאת מחשש לפגיעה בשלום הציבור, בשל פעילותו העבריינית בה נחשד. בהתאמה, סעיף 5 לחוק השבות קובע כי הסמכות בהתאם לחוק, מוקנית לשר הפנים, והוא גם רשאי להתקין תקנות מכוחו של חוק השבות.
סמכותו של שר הפנים בראי בתי המשפט:
כפי שניתן לראות, סמכותו של שר הפנים בענייני הגירה לישראל היא מהותית, רחבה ומשמעותית. אך כלל ברזל בדיני הגירה, ובכלל זה בדיני המשפט המנהלי, היא כי כל השימוש בסמכות צריכה להיעשות בשיקול דעת, בתום לב, ותוך שקילת האינטרס הציבורי, וכן תוך מתן נימוקים וזכות טיעון לאדם אשר עשוי להיפגע מהחלטתו. מכאן, שלשר הפנים, מכוח סמכותו, שיקול דעת רחב כפי שהוסבר. הוא רשאי לשלול כניסה לישראל, הוא רשאי להורות על גירוש, הוא רשאי להורות על דחיית בקשת התאזרחות, ועוד. כל אימת ששר הפנים מפעיל את סמכותו, עליו כמובן לנהוג בשיקול דעת, הגם ששיקול דעתו כאמור- רחב.
חשוב לציין, כי כל שר וכל פקיד מנהל, כפוף לביקורת שיפוטית. שר הפנים, כפוף לביקורת שיפוטית של מספר ערכאות. בתחילה, הוא כפוף לביקורת שיפוטית של בית הדין לביקורת משמורת, בכל הנוגע לגירוש וכליאת אנשים שנכנסו לישראל או שנשארו בה שלא כחוק. בכל הנוגע לעניינים מכוח חוק האזרחות (מתן אזרחות לבני זוג נשואים), מתן אשרות שהייה לפי חוק הכניסה לישראל, מניעת הסתננות במקרים מסוימים, הוא כפוף לביקורת שיפוטית של בית הדין לעררים, אשר על החלטותיו ניתן לערער לבית המשפט המחוזי. בנוסף, לגבי החלטות ממשלה, ולגבי התקנת תקנות, הרי שהוא כפוף לביקורת שיפוטית של בית המשפט העליון, ביושבו "כבג"ץ".
עם זאת, סקירה של פסיקת בתי המשפט לאורך השנים, וגם של בית הדין לעררים, מעידה כי בתי המשפט מכבדים את שיקול דעתו של שר הפנים, ולרוב לא נוטים להתערב בו, אלא בנסיבות של אי מתן זכות טיעון, אי קבלת מלוא המידע העובדתי בטרם מתן החלטה, או מטעמים הומניטריים, ועוד. הבה נציג מספר דוגמאות:
בית המשפט התערב בשיקול דעתו של שר הפנים, בנסיבות שבהן הוא מנע מבת זוג של אזרח ישראלי לשהות בישראל ולהסדיר את מעמדה. בין היתר, קבע כי שר הפנים היה צריך לבחון לעומק את טיב הקשר, ולא כפי שנעשה, כך באו הדברים לידי ביטוי:
"העותר והעותרת הם אנשים מבוגרים (העותר בן 70 והעותרת בת 55) ובנסיבות אלה לא קיים ביניהם פער גילים משמעותי שיש בו כדי להעיד, על פניו, כי מדובר בנישואים לא אמיתיים. העותר הוא אדם דתי, ערירי וחולה, ובנסיבות אלה יהיה זה גם סביר לומר כי הוא מעוניין להינשא במהירות, אף מבלי לבחון קודם לכן לעומק ולאורך זמן כיצד הוא מסתדר עם בת זוגו. בוודאי שאין זה נכון לפסול את רצונו הלגיטימי של העותר בבת זוג שתפיג את בדידותו ותלווה אותו במהלך חייו […] בענייננו עומדים העותרים רק בראשיתו של התהליך, שהרי טרם התאפשר להם לחיות בארץ כבני זוג נשואים. אכן, בנוהלים שקבע המשיב נדרשים בני הזוג, בצדק, לעבור בחינה ראשונית של כנות הקשר ביניהם בטרם יתאפשר לבן הזוג הזר להיכנס ארצה ולהתחיל בהליך המדורג. עם זאת אך ברור הוא שמדובר בבחינה ראשונית בלבד שמטרתה העיקרית לבחון את נסיבות הקשר שביניהם, אופיו ומשכו, וחייהם המשותפים אם היו כאלה לפני שנישאו".[1]
במקרה אחר, שבמסגרתו שר הפנים אסר על ילד של אישה שהתאזרחה בישראל לאחר נישואין לישראלי, להתאזרח בישראל. קבע בית המשפט כי אין עילה להתערבות בהחלטת שר הפנים, שדחה את בקשת "הילד" לאחר שהתברר כי לילד משפחה תומכת במדינת מוצאו, ולכן אין הצדקה לאפשר לו להתאזרח בישראל, מכוח "ההליך המדורג" (כלומר הליך שבו בני זוג, וילדים של בן הזוג שהוא לא אזרח ישראלי, יכולים לקבל מעמד קבוע בארץ). בית המשפט קבע כי החלטת שר הפנים לא סוטה ממתחם הסבירות, לאמור:[2]
"בסופו של יום לא ראינו מקום להתערב ולשנות מהחלטת המשיב, שכן לא מצאנו בה כל עילה שיש בה כדי להצדיק התערבותנו. לא מצאנו פגם במדיניות הכללית המסורה בידיו של שר הפנים ואף לא ביישומה תוך הפעלת שיקול–דעת פרטני בהתאם להנחיות שקבע השר לעצמו. מטיבה של מדיניות כזו, שהתוויית הקו התוחם את גבולותיה קשה היא. כל מקרה לעצמו הוא עולם ומלואו, והכללתו בגדר המדיניות הכללית פוגעת בציפיותיו, תקוותיו ורגשותיו של כל מבקש. כך הוא גם עניינו של העותר שלפנינו, איש צעיר לימים שהגיע לישראל כקטין ובשהותו הקצרה כאן מלאו לו 18 שנים. […] הבירור העובדתי בעניינו של העותר העלה כי יש לו משפחה תומכת במינסק שבבילורוסיה. סב וסבתא שעמם חי במשך שלוש שנים בתקופת לימודיו, וכן דודה, אחות אמו, המתגוררת עמם".
במקרה אחר, בית המשפט לא התערב בהחלטה של שר הפנים לשלול מאדם שהורשע בארץ בפלילים, את אשרת שהייתו, וזאת בשל הרשעתו. בית המשפט קבע גם במקרה זה, כי החלטת שר הפנים הייתה סבירה בנסיבות העניין:
"אם יש יסוד לטענת העותר שהמשיב, בסרבו להרשות לו להיכנס לישראל, פעל בשרירות-לב. נוכח העובדה שהעותר הורשע בעבירה על פקודת הסמים, וכפי שקבע בית-המשפט בגזר-דינו, היתה עבירתו חמורה, כי הרי הוא הורשע בהחזקת כלים המיועדים לשימוש בסם מסוכן וגם בהחזקה ובגידול של סם מסוכן, אין כל יסוד לטענה הנ"ל של העותר. אדרבא, נוכח הסכנה שהשימוש בסמים מסוכנים עלול להביא לשלום הציבור בישראל, יש לקדם בברכה את ההנחיות שניתנו לפי תצהיר התשובה שהוגש מטעם המשיב, ושעל-פיהן אין להתיר כניסה לישראל של אנשים הזקוקים לשם כניסה לארץ לאשרת כניסה על-פי החוק ושבעת היותם במדינת ישראל הורשעו בעבירות על הוראות פקודת הסמים, גם אם אין הם עדיין בבחינת אדם בעל עבר פלילי "העלול לסכן את שלום הציבור". לאור זה ולאור העובדות שלגביהן אין מחלוקת, אין מקום לומר שהוראת המשיב שניתנה בהתאם לזה לגבי העותר, אם כי לא נטען שהוא בעל עבר פלילי כנ"ל, ניתנה מתוך שרירות-לב".[3]
במקרה אחר, שר הפנים הורה על גירושה של "פעילת שלום" שהגיעה ארצה והצטרפה לאונייה שנועדה להיכנס לרצועת עזה, ולמעשה לפרוץ "סגר" שעורך צה"ל על האזור, מטעמי ביטחון. בית המשפט לא מצא כל פגם בהחלטת שר הפנים, ובוודאי שלא התערב בהחלטתו:
"חשוב להזכיר כי לשר הפנים מסור שיקול דעת רחב במתן החלטה בעניין הכניסה לישראל, ולנוכח ההיבטים וההשלכות בעלי האופי המדיני שיש למתן הכניסה לישראל בנסיבות העניין שלפנינו, יש משקל לעמדת משרד החוץ שמטעמו נשלחו למערערת מכתבים המפרטים את הסירוב להתיר את כניסתה לישראל בהתאם לצו ההרחקה".[4]
לסיכום:
לשר הפנים הסמכות הייחודית בכל הנוגע להסדרתם ויישומם של דיני ההגירה. אך עם הסמכות, באה האחריות, ומי שנוטל אחריות שומה עליו לנקוט ולנהוג בשיקול דעת. מצד אחד, סמכותו ושיקול דעתו של שר הפנים בענייני הגירה היא רחבה מאוד, אך מצד שני עליו להפעיל את שיקול דעתו בתום לב, בהגינות, בסבירות, תוך שקילת האינטרס הציבורי בכללותו.
יודגש כי סמכותו של שר הפנים כפופה לביקורת שיפוטית, ולא פעם בתי המשפט אכן הופכים את החלטותיו של שר הפנים. לכן, חשוב מאוד להיות מיוצג ע"י עורך דין העוסק בענייני הגירה, בכל הליך המתנהל בפני שר הפנים.
[1] עת"מ (י-ם) 8416/08 מאיר פיזקוב נ' שר הפנים – מאיר שיטרית, (פורסם בנבו).
[2] בג"ץ 3403/97 אנקין ואח' נ' משרד הפנים, פ"ד נא(4) 522.
[3] בג"ץ 371/76 הרווי קריגר נ' שר הפנים, פ"ד לא(1) 287.
[4] עע"מ 7022/10 Mairead Maguire נ' משרד הפנים, (פורסם בנבו).